在这个意义上，国家教化展示了人民-国家-公民的辩证教化结构。

所以说，宣传鼓动是必要的，规则化、程序化和实体化的制度机制标准必须配套跟上。人民检察院组织法第21条规定：人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。

正确把握检察听证的适用范围 正确理解听证审查工作全覆盖。所谓全覆盖，主要是指其涉及的领域和层次，而绝不是意味着对所有案件一律适用正式听证会。如此，保障听证意见的效力和检察听证的效果，便可期待。检察听证主动接受社会监督和舆论监督，保障当事人的知情权和参与权，保障各相关方面和社会公众的监督权，充分听取各方意见，与相关和解程序进行有机衔接，有利于真正赢得人民群众对检察工作的理解和支持，推动矛盾争议的实质性化解、息诉罢访，从而解开当事人心结，真正实现案结事了。该条第2款对应可以不公开举行的听证会主要案件类型作出规定。

检察听证是检察机关审查案件的一种方式，是就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取意见的活动。一般而言，检察听证会作为实现调查核实权的有效途径，应当覆盖四大检察十大业务的方方面面。行政复议制度成功地防范了许多纠纷进入法院，部分地实现了制度设计者的期望。

一直以来，由于行政复议机构缺乏应有的独立性，行政复议的作用难以得到充分发挥。[3]行政复议作为行政诉讼的一项配套法制在中国已经有30多年的历史，这个事实判断应该可以得到行政法学界的共识。如英国的行政裁判所、美国的行政法官乃至法国的行政法院都是行政机关体制内的行政救济制度，但它们具有浓重的司法化色彩。[7]钮涟、佘朝群、袁曙宏主编：《行政复议概论》，安徽人民出版社1990年版，第20页。

[14]因此，从逻辑的角度看，保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政复议的最根本的目的……如果不是主要为了保护相对方的合法权益，而只是为了监督而监督，‘防止与纠正‘保障行政机关依法行使职权也就失去了方向。[18][美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第6页。

[41]因此，通过行政复议为公民、法人或者其他组织提供实效性权利救济，应当是本次《行政复议法》修法的一个基本目标。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定：行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。这是行政复议制度执行性难以克服的一种先天不足。[4]行政诉讼法的制定，对于贯彻执行宪法和党的十三大报告提出的保障公民合法权益的原则，对于维护和促进行政机关依法行使行政职权，改进和提高行政工作，都有重要的积极的意义。

[19]行政复议执行性在内部呈现其层级模式的运作过程，不参与行政复议过程的行政机关负责人有权否决复议工作机构的复议结论，同时对行政复议承担全部法律责任。[22]司法化并不是行政复议制度发展的障碍，真正的原因，还在于复议制度设计上存在体制、机制及实施执行上的缺陷。[29]我们知道，自本世纪以来，以城市房屋拆迁和农村集体土地房屋征收为基本路径的经济发展模式，触及原有经济利益格局，引发了大量的官民矛盾，维稳成为各级政府与发展同等重要的要务之一。具体复议事项由行政机关负责法制工作的机构承办，作为它的一项工作任务，不另设独立的、自成系统的复议工作机构。

[8]杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》，载应松年等编：《行政复议法例解与适用》，中国民主法制出版社1999年版，第452页。（2）行政复议履行法定职责决定。

由于对程序公正有着深刻的法治感悟，即使在行政体制内，它们也能够保持一种为公众所认可的独立性。[2]可见，这样的定性在大陆法系国家或者地区是有共识的。

毕竟行政复议程序呈三角形模式，如果不淡化它的执行性，那么行政复议权利救济功能就可能难以正常发挥。当法院的司法公正性尚未获得社会普遍共识之前，现在要用它来改造行政复议制度并不可行。信息公开的基本含义是，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，应当依职权向社会或者依申请向行政相对人公开。传统行政法以行政决定—司法审查作为体系构建中心，旨在实现对行政权的外部法律控制，以保证人民通过代表所表达出来的意志（法律）得到执行。纵观现代行政法，一个多元行政救济体系已基本形成，且在实践中发挥出重要功能。所以，保护公民、法人和其他组织合法权益，应当加以强调而写在前面，并与《行政诉讼法》第1条的写法一致起来。

正如有学者所说：过分强调行政复议程序的司法性，并不一定有利于该制度发挥其应有的作用。[6]当时一本基于《行政复议条例》编写的著作也认为：行政复议制度之所以能够独立于行政诉讼制度外得以产生和发展，一个主要原因就是由于它能够在很大程度上将行政争议解决在行政系统内部，从而有助于维护行政机关的威信，提高行政效率。

但是由于立法者在行政复议‘去司法化思想的指导下，行政复议的便民和监督的功能都被抵销，行政复议制度也没有能够实现立法者所追求的在行政系统内部解决行政争议的目标。对此，学界也做了相同的法理解读：保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权是建立行政复议制度体系的出发点和归宿，而防止和纠正违法的或不当的行政行为则是实现这一目的手段……‘维护‘监督‘防止‘纠正和‘保护这些关键词的顺序的变化意味着更强调了行政复议对公民权益的保护作用。

行政争议化解并非仅仅是手中的个案，更重要的是通过个案化解，将抽象的法规范细化为具体规则，对未来可能发生的类似行政争议产生一种预防功能。但实务中，对于申请人、第三人的查阅方式，行政复议机关一直是从严加以解释的，限于查看、阅读和摘抄。

内部监督关系（行政系统内自我纠错的监督机制[40]）与外部保权关系需要不同的法律制度加以调整，但是，现在把它们硬塞在同一部法律之中，使得行政复议制度的一些设计看起来十分别扭，如附带审查的转送程序等。行政复议程序正当性主要体现在：（1）听取意见。王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》，载《最高人民法院公报全集》（1985-1994），人民法院出版社1995年版，第40页。为了有效管理经济，三权分立的传统必须放弃。

同样，将行政复议看作是从国外移植来的一种法律制度，而不是中国法律制度史发展中的一种逻辑必然，其结论必然是行政复议可有可无。[11]2014年《行政诉讼法》修改之后，《行政复议法》也开启了修法之旅，但至今迟迟未能到达终点，其原因之一应该还是纠结于行政复议的定性：行政抑或司法？ 1.定性逻辑。

对于申请人来说，除非有申请行政赔偿的必要，申请复议得到确认违法决定就变得毫无意义。这就要求我们对行政复议进行理论定位，既要充分考虑它所具有的行政性，也要认真顾及它所具有的司法性。

最高人民法院的判例也认为它是一种特别的行政决定。以2018年为例，在当年的行政诉讼案件中，有68.4%的案件未经行政复议，直接进入行政诉讼程序。

1989年国家制定《行政诉讼法》的目的主要是为了回应公民、法人或者其他组织权利救济的基本诉求，[4]那么，从逻辑上看，作为与之配套的行政复议亦应具有相同的功能。从这个意义上讲，行政复议的监督功能是依附于其权利救济功能的，它取决于权利救济功能是否实现以及实现的程度，换句话说，权利救济功能越到位，监督效果越明显，离开权利救济来谈监督，则易陷于无源之水、无本之木的境地。在法律适用上，行政复议机关重点是审查被申请人首次适用法律是否正确，可以用自己的法律意见代替它认为被申请人不正确适用法律的观点。对此，本文拟从行政复议性质切入，证成行政复议权利救济功能，分析作为实现权利救济功能手段的行政争议化解类型与限度，在此基础上，对行政复议立法目的修改和行政争议化解手段的制度保障提出若干方案，以期有益于行政复议法修改。

若超越了这个限度，那么行政复议化解行政争议在某些个案中可能是成功了，但这样的行政复议实践一定是已经忘了初心。没有信任，行政相对人要么选择上访，要么选择行政诉讼。

在行政争议双方不能合意化解争议，或者所属情形不能通过合意化解争议时，行政复议决定就是化解行政争议的必要手段。如果我们不从合法性角度去讨论《行政复议法实施条例》这种实施性立法是否合法，而是承认它的补充性，那么，这三个立法目的又该如何各就各位呢？从这几年行政复议实务可以观察到，以解决行政争议作为立法目的的行政复议制度，有时不能同时兼顾这两个立法目的，甚至这两个立法目的还可能被牺牲。

[30]本文在这里要指出的是，行政复议作为权利救济制度，行政争议化解只能是手段，不可能是目的，用手段来代替目的甚至挤兑目的，行政复议制度必然会被虚置。在描述行政复议成绩的一些统计数据中，我们经常可以看到行政争议化解率的数据。